2. LA POLÍTICA PETROLERA DEL
GOBIERNO CHÁVEZ
A
partir de 1999, el gobierno Chávez se apartó de la política de apertura
petrolera deslindándose de la lógica del “libre mercado” para conducir
la política petrolera. Su gobierno contempló una política tendiente a
controlar la oferta de petróleo y a recuperar de la renta petrolera
mediante el establecimiento de un margen mínimo de participación del
Estado en los proyectos hidrocarburíferos y a través del incremento de
regalías.
La
nueva constitución de 1999 determinó que la totalidad de las acciones
de PDVSA son del Estado venezolano, impidiendo con ello su
privatización parcial o total. Posteriormente, en noviembre de 2001,
fue expedida la ley orgánica de hidrocarburos que definió un tope
mínimo de participación del Estado en la explotación petrolera e
incrementó la regalía, además estableció la obligatoriedad de mudar al
nuevo régimen jurídico los contratos suscritos entre la estatal PDVSA y
las compañías privadas en el marco de la política de apertura petrolera.
Esta
política fue acompañada mediante la reestructuración de la OPEP a fin
de restringir la oferta de petróleo y presionar el alza de los precios.
La unidad de los países petroleros en torno a este propósito quedó
avalada durante la segunda Asamblea cumbre de la organización en
septiembre de 2000 en Caracas. Las acciones de los once países de la
OPEP surtieron efectos positivos y convergiendo con otros factores como
la especulación financiera y la invasión a Irak, empujaron al alza los
precios del petróleo.
En 1998, el precio del barril se encontraba en 11,2 dólares, en 1999
se incrementó a 14,3 dólares y en el año 2000 llegó a 23,3 dólares.
En
el curso de seis años el precio del barril de petróleo sobrepasó los
100 dólares. El incremento de la extracción petrolera, que venía desde
el año 1990, se frenó en el año 2000 y después del año 2002 hubo una
tendencia al establecimiento de márgenes inferiores a los tres millones
de barriles diarios.
En
cuanto a la recuperación de la renta petrolera, ésta se posibilitó
mediante la fijación de un mínimo de participación del Estado en los
proyectos de explotación hidrocarburífera y a través del incrementó de
la regalía.
La
legislación fijó un mínimo de 51% para la participación estatal en los
proyectos de exploración y explotación petrolera, admitiendo la
intervención de compañías transnacionales mediante la conformación de
empresas mixtas en las que su participación puede llegar hasta el 49%
en las fases de exploración y explotación.
Sobre la participación privada en las actividades denominadas como
de “aguas abajo”, como son la refinación, el transporte y la comercialización, la legislación no estableció límite.
La
regalía fue fijada en 20% para la explotación del gas natural y 30%
para los hidrocarburos líquidos. La ley determinó que en el caso de
yacimientos que presentan mayores dificultades para la explotación como
los de petróleo extrapesado de la faja del Orinoco, la regalía puede
ser rebajada hasta quedar en un límite de 20%. La tasa puede
restituirse dependiendo de la rentabilidad de los proyectos y puede ser
usada como parámetro de subasta, de manera que pueden obtenerse por
esta vía tasas más altas. La regalía puede ser pagada por el explotador
del recurso hidrocarburífero con base en el valor de mercado, en un
valor convenido, o en un valor fiscal fijado por el liquidador.
El
incremento de la regalía contrastó con la reducción de la tasa
impositiva para el petróleo convencional, de 67,7% a 50%, consagrada en
la nueva ley de impuesto sobre la renta de diciembre de 2001. Para el
petróleo extrapesado de la faja del Orinoco se conservó la tasa fijada
para actividades no petroleras de 34%. Según el Ministerio de Energía y
Minas, estas medidas buscan compensar los niveles impositivos apuntan a
la recuperación de una parte de los recursos que se perdieron.
De
acuerdo con Bernard Mommer, el gobierno reconoció que las regalías son
más fáciles de controlar ya que no puede producirse ningún barril sin
pagar la regalía. En este sentido, la regalía hace coincidir los
intereses del dueño del recurso natural con los del inversionista.
Ambos, dueño e inversionista ganan y pierden con precios y volúmenes.
Lo que no sucede con el impuesto sobre la renta, ya que la empresa
puede realizar operaciones contables para disminuir los montos base de
la tributación. Para corregir esa situación, se fortaleció la capacidad
del Ministerio de Energía y Minas para determinar “precios justos de
mercado” con propósitos impositivos e ignorar precios de transferencia
más bajos.
La
política petrolera del gobierno Chávez si bien detuvo el avance las
tendencias neoliberales, guardó continuidad con respecto a la tendencia
de exacción histórica de la renta por parte del capital transnacional.
Al-Shereidah destaca que al aceptarse la conformación de empresas
mixtas se permite el desenvolvimiento de la apertura petrolera que se
quiso contrarrestar. En sentido similar, Mommer plantea que el panorama
general de la política de hidrocarburos es más de reforma y continuidad
que de cambio radical.
La
apertura petrolera ha sido el modelo vigente a lo largo de la historia
de la explotación de este recurso, y las variaciones introducidas en
las modalidades jurídicas (concesión, asociación, empresas mixtas) han
introducido cambios superficiales en la forma en que ésta se ha
adelantado.
A
pesar de estos cuestionamientos, los citados analistas reconocen los
importantes cambios operados en aspectos como: la defensa de la renta
petrolera para el Estado a través del incremento de la regalía; la
defensa del precio del petróleo por medio del control de la oferta; la
búsqueda por la diversificación de mercados; el apoyo al proceso de
integración energética latinoamericana, y el impulso de proyectos
orientados a la redistribución de la renta petrolera mediante la
financiación de programas sociales por parte de la estatal PDVSA.
La
política petrolera emprendida por el gobierno Chávez reconoció el papel
del capital privado en el sector petrolero; sin embargo, al soslayar la
soberanía estatal y defender el interés nacional en el reparto de la
renta, produjo un conjunto de reacciones adversas por parte de las
compañías transnacionales y el sector privado nacional, aliado de las
compañías. El golpe de Estado de abril de 2002 y el paro empresarial
petrolero de febrero de 2003, fueron originados principalmente por la
afirmación de una política petrolera que reivindicó la soberanía y los
intereses
del Estado nacional ante el avance de las tendencias monopólicas
representadas por la globalización neoliberal. La política petrolera
del gobierno Chávez fue de gran significación para la recuperación
fiscal del Estado. La mayor parte de las empresas que firmaron acuerdos
en el marco de la apertura petrolera, aceptaron las nuevas reglas. El
alza acelerada de los precios internacionales del petróleo trajo para
la estatal PDVSA una gran bonanza que le permitió un importante flujo
de recursos financieros al ejecutivo. “Desde el 2000, el petróleo ha
aportado en promedio más del 51% del total de los ingresos fiscales
nacionales. En 2006, éste aporto el 56% de tales ingresos”. El petróleo
representó el 77% del total del valor de las exportaciones venezolanas
en 1997; en 2006, representó el 89%. En 2006, el gobierno nacional
recibió de la estatal petrolera 39 mil millones de dólares, un 44% más
con respecto a los 25 mil millones trasferidos durante el año 2005.
Cerca de un tercio del aporte de 2006 fue gastado por el ejecutivo
nacional en sus programas sociales”.
La
política petrolera emprendida por el gobierno de Hugo Chávez ha sido
efectiva en varios aspectos: ha logrado retener para el Estado la
propiedad de la empresa petrolera, ha recuperado la participación del
Estado en la renta petrolera, ha reformado el marco legal para las
nuevas inversiones privadas y ha logrado el repunte de los precios
internacionales. A pesar de estos importantes logros, la economía
venezolana permanece anclada en un modelo primario exportador que la
hace estrechamente dependiente de los vaivenes del mercado mundial
petrolero.
